Son muchas las dudas, las preguntas y las reflexiones generadas por el nuevo constitucionalismo latinoamericano; si podemos llamar así a la serie de reformas constitucionales promovidas en buena parte de los países de la región, desde fines del siglo XX hasta nuestros días. En el texto que sigue, vamos a centrarnos sólo en dos de esas cuestiones que, en mi opinión, resultan de especial interés y merecen una discusión detallada, que aquí sólo comenzaremos a plantear. Voy a referirme, entonces, al tema de los (vastos) nuevos derechos reconocidos por las nuevas Constituciones, así como al del presidencialismo que éstas tienden a reforzar.
largas listas de derechos
Uno de los aspectos más importantes y criticados de las nuevas Constituciones (por ejemplo, las que se aprobaron recientemente en Ecuador y Bolivia, la Constitución de Colombia de 1991 o la de la Argentina de 1994) es que incluyen largas listas de derechos: sociales, políticos, culturales, económicos. Las referencias a los derechos de los ancianos y los niños, el derecho al deporte y a la comida saludable, los derechos de la naturaleza y un larguísimo etcétera han generado, en muchos casos, burlas y menosprecio hacia los nuevos textos. Uno no puede más que sorprenderse cuando compara la muy austera Constitución de los Estados Unidos, que contiene siete artículos (y una veintena de enmiendas), con las de Ecuador y Bolivia, donde figuran más de cuatrocientos. Muchos han calificado de “poéticas” a las nuevas Constituciones latinoamericanas, argumentando que éstas no aluden a la realidad, sino que expresan deseos, sueños y aspiraciones, sin ningún contacto con la vida real de los países en donde se aplican.
ocurre que cuando los jueces no encuentran un respaldo escrito para esos derechos nuevos –es decir, cuando la constitución no menciona el derecho a la salud o los nuevos derechos de los indígenas–, tienden a actuar como si esos derechos no existieran en absoluto.
Esta crítica se apoya en una base obviamente cierta, pero resulta –me gustaría decir, contra lo que muchos afirman– exagerada y, en buena medida, errada. En efecto, los críticos no advierten que en algunos países, como Colombia o, más recientemente, la Argentina, estos textos tan exigentes y llenos de derechos no se han convertido en “pura poesía”. Por supuesto, la distancia que separa las aspiraciones y exigencias que plantean y las realidades hoy existentes en países como los mencionados es abrumadora. Sin embargo, también es verdad que, en buena medida gracias al estatus constitucional que se les ha asignado a algunos reclamos, muchas personas de carne y hueso resultaron reivindicadas en sus derechos. Los grupos de indígenas y los homosexuales, por ejemplo, que suelen ser maltratados en relación con sus derechos fundamentales, se han respaldado en estas Constituciones y han litigado –en algunos casos importantes, al menos– de modo exitoso, frente a los tribunales. En buena medida, esto fue posible por los textos de estas nuevas Constituciones.
Conviene repetirlo: nadie duda de que presenciamos una “inflación” de derechos y que será difícil, e incluso imposible, satisfacer muchos de los que se incorporaron en las nuevas Constituciones. Sin embargo, esto no debe llevarnos a descalificar de manera automática la operación de expandir el apartado de los derechos propia de estos nuevos textos. Al respecto, el mencionado ejemplo de la espartana Constitución de los Estados Unidos resulta interesante y nos permite aprender algunas cuestiones relevantes. Constituciones austeras como la norteamericana o, en Latinoamérica, la de Chile vienen de la mano de una práctica –judicial, en particular– muy hostil frente a los derechos sociales, culturales o económicos, en general. Ocurre que cuando los jueces no encuentran un respaldo escrito para esos derechos nuevos –es decir, cuando la Constitución no menciona el derecho a la salud o los nuevos derechos de los indígenas–, tienden a actuar como si esos derechos no existieran en absoluto. Es decir, parece haber una estrecha correlación entre la no inclusión de nuevos derechos y la falta de reconocimiento judicial de éstos. Entiéndase bien: con esto no estamos diciendo que la mera inclusión de los nuevos derechos en las nuevas Constituciones hará que éstos se conviertan, como por arte de magia, en realidad. Más bien, estamos planteando lo opuesto, es decir, que la ausencia de esos derechos tiende a afectar negativamente su posible –y deseable– materialización.
un presidencialismo fortalecido
El segundo tema que me interesa mencionar se relaciona con la otra gran sección que toda Constitución incluye, junto con su “lista de derechos”. Me refiero a la organización y división del poder. El constitucionalismo latinoamericano ha sido, tradicionalmente y desde sus orígenes, hiperpresidencialista: desde Simón Bolívar hasta Juan Bautista Alberdi, nuestros “padres fundadores” han preferido crear presidentes fuertes, con enormes poderes. Las facultades que se les han asignado son numerosas e incluyen la posibilidad de legislar (por ejemplo, a través de decretos); la capacidad de declarar el estado de sitio (con las consiguientes limitaciones de derechos que eso conlleva); la intervención en las provincias en caso de conflictos; el nombramiento y la remoción discrecional del plantel de ministros, y otras.
Muchos sostienen que la existencia de estos presidentes con amplios poderes institucionales es el único recurso para “poner orden” en sociedades desordenadas, anárquicas. Sin embargo, no advierten –después de casi dos siglos de historia constitucional independiente– que los presidentes latinoamericanos han tendido a perder rápidamente su poder, por ejemplo, como consecuencia de golpes de Estado o de remociones súbitas a causa de juicios políticos, renuncias y demás. Que estos analistas pretendan separar ambos hechos no es ni aconsejable ni teóricamente aceptable: la existencia de presidentes tan poderosos está relacionada con la creación de democracias tan inestables como cambiantes.
Cabe recordar, al respecto, que la inestabilidad política de América Latina no sólo se advierte en los comienzos del siglo XX, con los sucesivos golpes de estado que caracterizaron la historia de la región. Si observamos los casos recientes de la Argentina, Ecuador o Bolivia, también nos encontramos con que, muy cerca en el tiempo, muchos presidentes electos no pudieron terminar su mandato y debieron retirarse –por propia voluntad o no– antes de completar su período constitucional. Las causas de tal inestabilidad política son muchas, sin duda, pero también es cierto que entre ellas se encuentra la naturaleza del sistema hiperpresidencialista que se ha adoptado. Cuando se depositan tanto poder y, por consiguiente, tantas expectativas en una sola persona, es dable esperar que luego, ante las primeras desilusiones y dificultades, todo se desmorone. En esas situaciones, todos tienden a creer –en parte, con razón– que el presidente es responsable y opinan que su remoción es la manera de resolver el problema. En última instancia, debido a que se carece de “válvulas de escape” institucionales –como el primer ministro, en los sistemas parlamentarios–, el “fusible” termina siendo el presidente: frente a la crisis, entonces, éste tiende a perder su puesto.
la existencia de presidentes tan poderosos está relacionada con la creación de democracias tan inestables como cambiantes.
Ahora bien, muchas de las nuevas Constituciones, al menos las de los años noventa, se escribieron según la invocada idea de reducir o moderar los poderes del primer mandatario. Lamentablemente, en la mayor parte de los casos, fallaron en sus promesas o las incumplieron. Peor aún, muchas de estas nuevas Constituciones parecieron haber sido escritas –sobre todo, si no exclusivamente– con el objetivo “urgente” de autorizar la reelección inmediata del presidente en ejercicio.
Algunos autores y juristas, sin embargo, dudan de estas afirmaciones o las descalifican, al afirmar que, en verdad, Constituciones como las de Ecuador o Bolivia –tan recientes– aumentan pero también moderan los poderes del presidente. Esto último ocurre, por ejemplo, a través de la inclusión de varias cláusulas que abren espacios para la participación popular. La intervención de la ciudadanía limitaría así la autoridad de cualquier persona que intentara excederse en el ejercicio de sus atribuciones. El problema con esta afirmación, sin embargo, resulta obvio: la relación entre un “presidencialismo” que se fortalece o consolida y las cláusulas constitucionales que intentan promover la participación popular no es pacífica, sino más bien contradictoria. En principio, el ideal de la democracia participativa requiere descentralizar y desconcentrar el poder, y no a la inversa. Hacer ambas cosas al mismo tiempo –fortalecer al presidente y abrir espacios de mayor participación– suele resultar incompatible y conlleva el grave riesgo de que uno de los dos ideales u objetivos se vea opacado o desaparezca; en general, el de promover una mayor participación popular.
A modo de nota final, señalaría que las nuevas Constituciones son instrumentos más complejos de lo que parecen. Ellas merecen estudiarse con atención antes de ser simplemente rechazadas o ridiculizadas. Contra lo que muchos piensan, estas Constituciones han representado una condición importante para el mejoramiento de la vida de numerosos individuos y grupos, aunque todavía encierren fuertes tensiones y defectos sobre los cuales es necesario seguir trabajando y reflexionando.
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