¿Es posible sobrevivir
a las buenas noticias?

por ROBERTO BOUZAS Profesor Asociado de la Universidad de San Andrés e Investigador Principal (CONICET).

Durante décadas, los sucesivos gobiernos argentinos reclamaron que las políticas de protección y subsidio a la producción agrícola aplicadas por los países desarrollados tenían efectos negativos sobre la Argentina. El argumento era simple: la protección limitaba el acceso al mercado para esos productos y los subsidios a la producción y a la exportación estimulaban un aumento en la oferta que empujaba a la baja el precio de esos bienes en el mercado mundial. La Argentina hizo de este planteo el corazón de sus demandas en el GATT (Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles), en la OMC (Organización Mundial del Comercio) y en cualquier otro ámbito regional y multilateral en que el tema fuera pertinente (recuérdense las demandas a la Unión Europea en las negociaciones de un acuerdo de libre comercio con Mercosur).

En los últimos años, aunque los subsidios agrícolas de los países desarrollados no han desaparecido, parecería haber ocurrido el milagro: los bienes agrícolas que produce y exporta la Argentina han experimentado una demanda en constante aumento y sus precios relativos han mejorado significativamente. Y lo que es aún más importante, la mayoría de las previsiones indica que esta mejora no es transitoria. Sin embargo, el maná no trajo la abundancia sino que generó una grave crisis política que amenaza la recuperación económica. ¿Qué ocurrió?

Algunas explicaciones subrayan las urgencias fiscales del gobierno y el espíritu centralizador del Ejecutivo. Es posible que estos factores hayan jugado un determinado papel, e incluso que ese papel haya sido importante. Este artículo subraya un punto algo diferente: aun cuando el gobierno no tuviera urgencias fiscales y fuera un adalid de la descentralización en el manejo de los recursos públicos, la Argentina tendría dos graves dilemas económicos planteados por la bonanza externa. Estos dilemas existen independientemente de las virtudes políticas de los gobernantes de turno. ¿Cuáles son esas cuestiones?

Un cambio de precios relativos que llegó para quedarse
El precio de los principales productos agrícolas que exporta la Argentina ha experimentado un notable aumento, especialmente en el último año. A fines del segundo trimestre de 2008, el índice de precios de los cereales que computa EIU (Economist Intelligence Unit) era un 70% superior al de un año atrás, mientras que el de las oleaginosas había aumentado en un 76% (en ambos casos en dólares). Además de estas tendencias a la suba, otro dato es fundamental: las previsiones indican que los precios continuarán altos en el futuro. Según la misma fuente, a mediados de 2010, el precio de los cereales será ligeramente superior al actual, mientras que el de las oleaginosas será sólo marginalmente inferior. Según el Banco Mundial, hasta mediados de la próxima década los precios de los productos agrícolas se mantendrán en niveles superiores a los del año 2007. En otras palabras, la economía argentina no enfrenta un fenómeno de corto plazo sino un cambio más permanente en sus términos de intercambio.

Esto debería ser una buena noticia para cualquier productor. Es contraintuitivo que la mejora en el precio de lo que uno produce y vende no sea una fuente clara de ganancias. No obstante, lo que suena razonable para un individuo o una empresa no puede trasladarse automáticamente a una economía nacional. En efecto, para la Argentina, la buena noticia del aumento en los precios agrícolas se acompaña de dos problemas: la caída del tipo de cambio real provocada por la mejora en los términos de intercambio y el impacto distributivo que tiene el cambio de precios relativos. El primer problema tiene importantes implicaciones sobre la asignación de recursos y es común a todas las experiencias de bonanza externa. El segundo es idiosincrásico de la economía argentina y está asociado con la composición de lo que la Argentina vende al exterior. En las dos secciones que siguen se examina brevemente uno y otro.

Precio de los alimentos, tipo de cambio real y “enfermedad holandesa”
Dado todo lo demás, una mejora en los términos de intercambio (es decir, en la relación de precios entre lo que se vende y se compra en el exterior) produce una caída en el tipo de cambio real de equilibrio. El mecanismo puede describirse de la siguiente manera: la mejora en los ingresos de exportación genera una oferta excedente de dólares en el mercado cambiario que aprecia la moneda local y disminuye el tipo de cambio real. Si las autoridades no dejan que se aprecie la moneda doméstica e intervienen en el mercado cambiario, el resultado será un aumento en el nivel de precios. En este caso el tipo de cambio real también caerá, pero ahora debido al aumento en los precios domésticos. El punto importante es que con un tipo de cambio real más bajo otras actividades productoras de bienes y servicios comerciables internacionalmente (ya sea bienes exportables o que compiten con las importaciones) encontrarán más difícil competir en el mercado interno e internacional. El resultado será un desplazamiento de recursos desde los sectores que han perdido competitividad hacia la actividad que experimentó la mejora en los términos de intercambio y hacia otras actividades que no se comercian internacionalmente (y que, por lo tanto, no tienen sus precios internos limitados por la competencia externa).

Este efecto de las bonanzas externas sobre la asignación de recursos se conoce con el nombre de “enfermedad holandesa”, en referencia a la pérdida de competitividad de la industria manufacturera de ese país como consecuencia de la bonanza externa que produjo el descubrimiento de vastas reservas de gas natural y petróleo en el Mar del Norte. La súbita inyección de recursos externos apreció la moneda local y redujo la competitividad en actividades alternativas a las ligadas a la bonanza, dando origen a un período de “desindustrialización”.

Este problema no es una novedad para la Argentina. Buena parte de la literatura económica de inspiración desarrollista ha sostenido que la Argentina sufre una variedad crónica de “enfermedad holandesa” causada por la extraordinaria productividad de las tierras de la pampa húmeda. Esta ventaja natural generaría un “tipo de cambio real de equilibrio” que es incompatible con el desarrollo de otras actividades productivas, en particular la industria manufacturera. A lo largo del último medio siglo las retenciones y los sistemas de tipos de cambio múltiples intentaron atacar este problema.

En rigor, no hay tal cosa como una “cura” para la “enfermedad holandesa”. En el mejor de los casos existen paliativos de distinta eficacia según las circunstancias en que se aplican. El más obvio sería dedicar parte de los beneficios derivados de la bonanza externa a inversiones en el exterior. Varios países (como Noruega y Chile) han ensayado este tipo de medidas que, en lo fundamental, interrumpen la transmisión de los efectos de la mejora de precios (o del shock positivo) a la economía doméstica. El uso de este recurso será más razonable cuanto más transitorio sea el shock externo o cuanto más rápidamente amenacen con agotarse los recursos en los que basa la bonanza.

Pero aun en este caso, la operación no es sencilla ni desde un punto de vista económico ni político. En primer lugar, es necesario captar parte de la renta extraordinaria. En economías en las que la explotación de los recursos que experimentan el boom externo está concentrada en manos estatales (por ejemplo, en países exportadores de petróleo con monopolios públicos como México o Venezuela, o incluso en Chile, cuyo Estado tiene buena parte de la producción de cobre), esta tarea es más sencilla que en economías en las que el recurso se encuentra en manos privadas (como ocurre en la Argentina). En este caso surge un problema de apropiación cuya solución no es política ni económicamente trivial. En segundo lugar, una vez que la renta ha sido apropiada, es necesario superar la tentación de aprovechar de manera inmediata los beneficios de la bonanza, gastando los recursos recolectados. Esto resulta difícil para políticos y funcionarios que se manejan con horizontes generalmente cortos de decisión. En efecto, si el gobierno gasta lo recaudado, la presión sobre el tipo de cambio real ocurrirá de todas formas y no se habrá resuelto el problema de asignación a que apuntaba originalmente la medida. Dicho en otras palabras, las retenciones a la exportación (o cualquier otro instrumento) no resuelven por sí solo el problema de la “enfermedad holandesa”.

Por último, es importante subrayar que los instrumentos alternativos para apropiarse de esa renta cuando está en poder del sector privado no son igualmente eficientes. Las retenciones a la exportación eliminan el incentivo de un precio más alto para los productores y desalientan el aumento en la producción inducido por la bonanza externa. Otros instrumentos más eficientes serían gravar el ingreso, las utilidades o los factores que perciben la renta extraordinaria (como la tierra).

Precio de los alimentos y salario real
A este problema de asignación la Argentina le agrega otro, igualmente complejo. En efecto, nuestro país no exporta cobre, petróleo o bauxita, sino bienes que son una parte significativa de la canasta de consumo de los sectores de menores ingresos (o compiten con ellos por el uso de recursos semifijos, como la tierra). El caso de la carne vacuna es paradigmático y recurrente en la historia argentina, a pesar de que las exportaciones representan sólo alrededor del 15% de la producción total.

La relación entre la composición de las exportaciones argentinas y el salario real, así como el histórico conflicto campo-ciudad, han sido temas muy estudiados por los economistas y cientistas políticos de nuestro país. El tema ha vuelto a cobrar protagonismo como consecuencia del boom en los precios de los productos agrícolas de los últimos años. En verdad, ya había ganado protagonismo a principios de la década, cuando la fuerte devaluación del peso que acompañó el fin de la caja de conversión amenazaba con pulverizar el ingreso real. En ese momento, y como medida de emergencia, se reintrodujeron las retenciones a la exportación. Su propósito fue triple: moderar la caída del salario real, reducir el impacto inflacionario de la devaluación y acercar recursos a un fisco asfixiado. El uso de este instrumento de emergencia se extendió en el tiempo y pasó a estar dominado por urgencias de corto plazo: combatir la aceleración de la inflación, hacer frente a problemas de abastecimiento interno, acercar recursos al fisco, etc. La implementación del sistema de retenciones móviles en marzo de este año fue el último paso en una secuencia de medidas de emergencia sin un marco de largo plazo necesario para enfrentar tanto el problema de asignación de recursos que describimos en la sección anterior, como el problema distributivo que apuntamos en ésta.

En síntesis, en el caso de la Argentina, la bonanza externa tiene un impacto distributivo que requiere atención y tratamiento. Como instrumento redistributivo las retenciones a la exportación son poco eficientes porque no estimulan el aumento de la producción derivado de la mejora en los precios relativos y “subsidian” el consumo de todos los agentes. Para atender las razonables consideraciones de equidad generadas por un aumento en el precio de los alimentos, la combinación más idónea sería la aplicación de un impuesto a la renta, las ganancias o la tierra combinado con programas de transferencia para los consumidores de menores recursos.

¿Para qué necesitamos la política?
El tratamiento de los dos problemas subrayados en este artículo plantea grandes desafíos económicos (técnicos), políticos e institucionales. Por una parte, el diseño e implementación de instrumentos más eficaces que las retenciones a la exportación para paliar los efectos de la “enfermedad holandesa” y para obtener impactos distributivos no es una tarea sencilla. Si bien existen instrumentos disponibles, como el impuesto a las ganancias, a los bienes personales y el inmobiliario rural, sería necesario introducir cambios para adaptarlos al nuevo propósito.

Por otra parte, como lo que está en juego son recursos y su reasignación entre sectores, el conflicto político es un dato inevitable que exige un procesamiento virtuoso y basado en una percepción de legitimidad. Finalmente, nada de lo anterior podría hacerse sin estimular el desarrollo paralelo de instituciones eficaces y una elevada capacidad de implementación. En otras palabras, la agenda es suficientemente compleja con los problemas que subyacen al debate que se ha instalado en la Argentina en los últimos meses, como para agravarla con prácticas inadecuadas.

A pesar de la agitación de los últimos tiempos hay varias razones para el optimismo. La primera es que existen evidencias de que los “ganadores” con la bonanza externa son bastante más numerosos y diversificados que en el pasado. Esto debería introducir incentivos para moderar (aunque no eliminar) el tratamiento que se recete para la “enfermedad holandesa”. La segunda razón es que hoy parece más aceptado que en cualquier otro momento de la historia argentina que las consideraciones distributivas son un ingrediente legítimo y necesario de las políticas públicas. Finalmente, a diferencia del pasado, todo indica que el debate de fondo se dará en un marco democrático, única garantía de que todos los intereses tengan oportunidad de expresarse. El rechazo del Senado a la propuesta del Poder Ejecutivo sobre las retenciones es una excelente oportunidad para re-enfocar el debate sobre los problemas de fondo. Un elemento positivo no menor es que la situación actual presenta una ventaja que no por obvia es menos importante: las bonanzas permiten elegir, algo que no es posible en medio de las crisis. •

Publicada en TODAVÍA Nº 19. agosto de 2008