Realidades, espejismos
y posibilidades de la integración

por CARLOS J. MONETA ex Secretario Permanente del Sistema Económico Latinoamericano (SELA) - Profesor de Posgrado UBA/UNTREF/UNSE

A pesar de que América Latina no ha logrado unificar sus discursos, propuestas y acciones, aún existe un espacio para el acuerdo, si se incorpora a cada país según sus posibilidades. Pensar y actuar a largo plazo es hoy una condición necesaria para avanzar hacia nuevas formas de integración.

Tras la caída del Muro de Berlín en 1989, el fin de la “Guerra Fría” y la confirmación de los Estados Unidos como única superpotencia, en nuestra región se consolidan las democracias y se produce un incremento sustantivo en la aplicación de políticas afines a la economía de mercado. Durante los años noventa se observan importantes aproximaciones entre los gobernantes de América del Norte y la gran mayoría de los de América del Sur. La región pareció aceptar, entonces, la fórmula de economía de mercado y democracia liberal, aunque surgieron diferencias entre los países respecto del grado de compromiso con el nuevo modelo y las formas y los períodos necesarios para implementarlo.

La apertura de las economías se había iniciado en la década de 1980 y los procesos de integración se adaptaron a las nuevas orientaciones: ampliar y mejorar la vinculación con la economía mundial mediante la aplicación del “regionalismo abierto”. Detrás de esta propuesta subyace la idea de usar el marco regional –otorgándose ciertas preferencias– como un laboratorio que permite incrementar el comercio y las inversiones intrarregionales para dotar a los países de una mayor capacidad competitiva en el plano mundial.

En la última década del siglo XX surgen numerosos acuerdos, tanto de carácter bilateral como entre los distintos bloques subregionales, y se firman también algunos convenios con la Unión Europea (UE). En diciembre de 1994, por iniciativa de los Estados Unidos, se crea el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), con la aprobación y el consentimiento de 34 países del continente americano. Luego, a comienzos del siglo XXI, se establecen nuevas alianzas intrarregionales y con la UE, además de importantes tratados comerciales con países asiáticos. De esta manera, junto a la evolución que tuvo el ALCA, se configura un nuevo marco de posibilidades y conflictos para los procesos de integración e inserción internacional de América Latina.

Si bien en sus primeras etapas el ALCA fue recibido con satisfacción por una gran cantidad de gobiernos y de organizaciones privadas de los países de la región, las negociaciones posteriores permitieron determinar, con claridad y crudeza, las diferencias que existían entre los Estados Unidos y un importante número de países latinoamericanos, y los conflictos internos de estos últimos. En primer lugar, esas diferencias radican básicamente en las profundas asimetrías geopolíticas y geoeconómicas que se establecen entre los Estados Unidos y Latinoamérica. En segundo lugar, responden a la clásica ecuación a resolver entre las capacidades concretas y las visiones e intereses que asumen las sociedades en la construcción de respuestas a las demandas externas.

En ese marco, la combinación de posiciones geográficas, las opciones posibles de inserción global, las situaciones políticas internas y la capacidad de maniobra frente a la estructura de poder mundial, hemisférico y regional, entre otros factores, llevaron a adoptar distintas decisiones frente al ALCA. En términos sumamente simplificados, podría afirmarse que el ALCA, como expresión práctica del modelo de globalización que los Estados Unidos promueven, contribuyó sustantivamente a profundizar en el terreno económico –con una trascendental incidencia en el orden político– los desacuerdos preexistentes en América Latina y, por lo tanto, su división en tres zonas económicas.

La primera está conformada por México, el Caribe y América Central, estructural, demográfica y económicamente inserta en el área de influencia de los Estados Unidos. Esta inserción se reafirmó, en particular, con el ingreso de México al NAFTA y, en el caso de las otras dos subregiones, luego de los últimos acuerdos económicos establecidos con la superpotencia. La segunda zona es el Área Andina, donde los acuerdos bilaterales de los Estados Unidos con el Perú, Colombia y Ecuador en el marco del ALCA han influido en la decisión de Venezuela de retirarse de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), y a la vez, han creado importantes obstáculos para la vinculación de aquellos tres países con el Mercosur. Por último, la zona de los países del sur que, dada la dimensión económica y política de algunos de sus miembros y la distribución más equilibrada de sus flujos comerciales, es la que presenta en su conjunto una menor dependencia relativa de los Estados Unidos.

Un escenario de pluralidad
Como hemos señalado, no existe un enfoque y una política comunes con respecto a la integración, ni en Latinoamérica ni en Sudamérica. En principio, hay cierta coincidencia en los objetivos generales en los planos político, económico-social y cultural, pero solo pueden materializarse parcialmente y de manera irregular. Asimismo, no se ha perdido la esperanza en el crecimiento económico y el desarrollo, y en la mejora de la inserción externa. Con ese propósito se ponen en marcha distintos proyectos regionales y nacionales que difieren no solo en su orientación ideológica, en sus estrategias políticas y actores comprometidos, sino que también corresponden a distintos ejercicios de liderazgo. Dos ejemplos son la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), creada por el Brasil, o la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), que, con el apoyo de Fidel Castro y Evo Morales, procura impulsar Hugo Chávez. Esos liderazgos se hacen presentes en múltiples espacios e instituciones, dentro y fuera de la región, con los costos políticos que implica la mutua competencia.

En suma, durante los cambios en un sistema mundial que incorpora la globalización –y particularmente, luego de los sucesos del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos–, América Latina no ha logrado unificar sus discursos, propuestas y acciones para demostrar una adecuada concertación de voluntades. Las diferencias que existen con respecto al contenido de la integración regional y la vinculación hemisférica expresan líneas divisorias “norte-sur” e “intra-sur” que contribuyen a limitar el grado de concertación.

Las nuevas configuraciones políticas Se registra en la actualidad un amplio y necesario debate sobre las causas de estos desacuerdos, que se renuevan a lo largo de la historia. Desde el imaginario de la
colonización, América Latina representa la utopía de la tierra-esperanza y, en ese sentido, se la percibe como una serie de tentativas –frustradas y puestas en práctica una y otra vez–, en busca de un promisorio futuro que siempre se escapa, pero que ineludiblemente se espera alcanzar alguna vez. A los factores que ya mencionamos –diferentes posiciones sobre los Tratados de Libre Comercio (TLC) y los Estados Unidos, tensiones por la distribución de los costos y beneficios de la integración, y la competencia por los liderazgos– se le suman hoy: asimetrías, pobreza, marginación, polarización política, baja gobernabilidad y mayor violencia social.

Hay, además, serias diferencias en los modelos de inserción externa de los países de América Latina (por ejemplo, países “pro apertura” como Chile, y de apertura restrictiva como el Brasil) y, si bien la integración continúa siendo un elemento de consenso importante, no ha alcanzado en muchos casos el grado de centralidad necesario. Por último, la región es percibida más como un “objeto” que como un “sujeto” de las relaciones externas de los países miembro.

En este marco, no obstante, en Sudamérica se registran ciertos acuerdos de base indispensables para la construcción de alianzas intrarregionales: 1) una clara resistencia a la globalización con predominio hegemónico del mercado por sobre los actores sociales (particularmente en el Mercosur); 2) la oposición al unilateralismo en la política internacional y, en su reemplazo, el apoyo a un sistema multipolar, más equitativo en la participación en la toma de decisiones; 3) la protección del medio ambiente y los recursos naturales y el uso coordinado de las fuentes energéticas de la región; 4) el interés en sumar esfuerzos, en parte viables sólo sectorialmente, en las negociaciones comerciales multilaterales.

Por otro lado, se han producido profundos cambios en el mapa político-social latinoamericano. Se habla ahora “de la nueva izquierda” y del “populismo” al referirse a los presidentes Kirchner, Tabaré Vázquez, Lula da Silva, Bachelet, Chávez, Morales, Correa y, con mayores signos de interrogación sobre su afiliación, Alan García.

Ahora bien, en este contexto de debate que fascina a los teóricos e intenta incorporar un complejo cuadro de líderes y posiciones ideológicas y prácticas, los puntos centrales de coincidencia que se observan son un fuerte anclaje en la política social, el desarrollo con equidad y la asignación de un papel central para el Estado como agente de transformación. En menor medida surge la búsqueda de una mayor autonomía de acción en el sistema internacional.

Desde mi punto de vista, y en coincidencia con la opinión del sociólogo chileno Manuel Antonio Garretón, un común denominador de estos procesos es la búsqueda de una reestructuración de las relaciones entre Estado y sociedad, a partir de las propias raíces y de las experiencias políticas y culturales de cada país. Con la intención de corregir las graves consecuencias que acarreó el experimento neoliberal de los años noventa, se procura construir un Estado con capacidad de articular un nuevo pacto social más igualitario, dotado de un modelo de desarrollo más independiente de los patrones de globalización vigentes y, en ciertos casos (como Bolivia, Ecuador o Venezuela), con un modelo democrático distinto. Sin embargo, esta recomposición social tiene también una dimensión transnacional, en la que influyen los distintos enfoques y estrategias de integración.

La diversidad de situaciones que mencionamos se refleja en distintos liderazgos y complica –pero no anula– la construcción de acuerdos en el plano de la integración, siempre que ellos se articulen a partir de una agenda de necesidades compartidas que, por su envergadura, requieren de una acción cooperativa y concertada.

Sudamérica en un futuro de regiones integradas Con estos vientos de cambio, pero borrascosos, comenzamos a transitar el siglo XXI. Desde las etapas fundacionales de nuestras repúblicas, la necesidad de unirnos para mejorar nuestro desarrollo e inserción externa ha sido una constante pocas veces satisfecha. Hoy las opciones básicas no han variado: podemos continuar haciendo “más de lo mismo” y evadir los problemas; podemos tratar de instalarnos individualmente o, pensando en el largo plazo, podemos organizar una suerte de Comunidad Sudamericana sui generis. Eso implica, en la etapa de reformas y transformaciones en que estamos inmersos, avanzar en la integración incorporando a cada país según sus posibilidades si éstas implican costos y beneficios compatibles, equitativos y solidarios (situación que no es precisamente la que se da en la actualidad). El resultado se alejará de las formas puras, pero lo importante es que funcione adecuadamente.

Los tiempos de que disponemos son muy cortos para plasmar proyectos de integración de esta dimensión y naturaleza. Entre el 2020 y el 2030 el mundo habrá modificado profundamente algunas de sus actuales características. Así, por ejemplo, se avanzará hacia una mayor multipolaridad. China e India (pero, quizá también Rusia y otras potencias) serán actores principales, y Asia constituirá un centro de gravedad en la economía y la geopolítica mundial. Los bloques regionales que cuentan con una estructuración adecuada –como la Unión Europea y los macroesquemas de integración asiáticos (Comunidad de Asia del Este; China más la Asociación de Nacionesdel Sureste Asiático, ASEAN)– estarán sólidamente vinculados entre sí por un denso entramado de múltiples redes tecnológicas, científicas, políticas, económicas y culturales. El interregionalismo estará a la orden del día y la misma situación se repetirá entre América del Norte, Europa y Asia.

En este contexto, corremos el serio riesgo de que parte de los países de la región queden marginados de las principales corrientes de interacción mundial. Pensar y actuar a largo plazo no es una condición suficiente, pero sí necesaria. De lo contrario, los escenarios futuros de la integración latinoamericana probablemente no superen, en muchas dimensiones, el nivel del discurso. Para evitar esa situación es necesario actuar teniendo en cuenta al otro, con flexibilidad, generosidad y grandeza. •

Publicada en TODAVÍA Nº 16. Abril de 2007