La coordinación macroeconómica en el Mercosur

por JOSÉ MARÍA FANELLI
Investigador del CEDES

Antídoto contra los peligrosos desequilibrios dentro del bloque, la macroeconomía parece más que nunca llamada a ocupar un lugar prioritario en la agenda de la integración regional.

El Mercosur representa la estrategia de mayor alcance que los países de la región han ensayado en la última década para enfrentar el desafío de desarrollarse en un mundo que exige cada vez más competitividad. En este sentido, el éxito del Mercosur tendrá que ver con su capacidad para cumplir con dos metas centrales: acelerar el crecimiento económico y optimizar la inserción de los socios en la economía globalizada.

Para cumplir con esos objetivos, el Mercosur debe llevar en el largo plazo a la conformación de un espacio económico regional unificado. El principal instrumento para llegar a él es la llamada "integración profunda". Cuando ésta existe no hay trabas diferenciales de ningún tipo -aranceles, regulaciones, impuestos- para comprar y vender entre los miembros del acuerdo. Éste es un activo muy valioso para los países que son capaces de hacerlo, pues sus empresas podrán planear la producción tomando como referencia un mercado mucho más amplio; y ello las hace más competitivas al permitirles aumentar la escala, incentivar la especialización, atraer inversiones y, por esa vía, acrecentar el ritmo de aumento de la productividad, verdadera llave maestra del desarrollo.

Para lograr la integración profunda hay que atravesar diferentes etapas. La más simple y con menos compromiso consiste en constituir una zona de libre comercio, lo cual supone llevar los aranceles (impuestos a las importaciones) a cero entre los países que participan. El ejemplo más importante es el NAFTA. En este esquema, cada nación puede tener aranceles diferentes con terceros. El segundo paso es la unión aduanera, en la que los países se comprometen, además, a tener un idéntico arancel externo con relación al resto del mundo. El Mercosur se encuentra en esta etapa, pero de manera imperfecta porque el arancel externo no es totalmente común: está "perforado" en lo que atañe a varios productos. El modelo más avanzado de integración profunda entre países independientes es la unión monetaria. Europa, luego de un arduo proceso, logró llegar a ella. En este tipo de unión no sólo se eliminan los aranceles intrazona y se mantiene un arancel común extrazona, sino que también se comparte una misma moneda. No se trata de algo fácil de hacer, sobre todo porque cuando los socios comparten su moneda, se ven obligados a coordinar su macroeconomía; entonces no puede permitirse, por ejemplo, que uno de ellos tenga un déficit fiscal enorme y emita para financiarlo, ya que con ello estaría perjudicando al resto. Por ese motivo los acuerdos de Maastricht, que fijaban metas para las variables macroeconómicas fundamentales, precedieron a la formación de la unión monetaria en Europa. El modelo europeo sugiere que, para avanzar por ese camino, tres condiciones son necesarias: desarrollar las instituciones del acuerdo regional, armonizar progresivamente las normas que regulan las transacciones económicas en cada país, y coordinar la macroeconomía.

En la actualidad se ha instalado en la opinión pública un debate respecto de si el Mercosur está en condiciones de cumplir con las expectativas que generó con su creación y de llegar, incluso, a la formación de una unión monetaria. Si bien esta inquietud se encuentra, en parte, justificada por la magnitud de las dificultades que enfrenta la región, también es cierto que una visión de alcance estratégico no puede ignorar que en sus primeros diez años el Mercosur ha sido un acuerdo exitoso,en particular, por el intenso incremento del comercio intrarregional y por su capacidad para atraer inversiones.

La incertidumbre sobre el futuro del acuerdo se relaciona con dos cosas. Primero, el éxito estuvo asociado a la reducción de aranceles entre los socios, y no a una integración muy profunda que resulta vital para seguir creando comercio en la zona. Desde fines de 1998, el Mercosur ha ido perdiendo impulso. No sólo no consiguió sentar las bases para lanzar la etapa de integración profunda, sino que tampoco pudo consolidar la unión aduanera. Segundo, la aparición de fuertes desequilibrios en la macroeconomía de los dos socios mayores ha sido un obstáculo de relevancia en los últimos años, al que se sumó la crítica situación de la Argentina. Cuando los desequilibrios son muy fuertes, incluso la unión aduanera se torna inviable. Si uno de los socios tiene, por ejemplo, una moneda muy depreciada, el resto de los miembros sufre las consecuencias pues no puede competir. Esto quiere decir que para seguir avanzando en la integración, el Mercosur necesita encontrar mecanismos que permitan administrar mejor los desajustes dentro del bloque.

Balance del proceso de integración
Ya adelantamos por qué la macroeconomía debe ocupar hoy un sitio de privilegio en la agenda de la integración regional. Pero conviene ser más específicos. Hay dos razones clave.

– la inestabilidad macroeconómica puede perjudicar el proceso de integración al afectar negativamente los flujos de comercio intrarregionales, la capacidad del área para atraer inversiones y la tarea de construir las instituciones que el acuerdo necesita para encarar la integración profunda.

– la mayor integración ya lograda genera mayor interdependencia y, por ende, la inestabilidad macroeconómica de un miembro tiende a "derramarse" sobre los vecinos.

La importancia de estas dos razones sería difícil de exagerar en la situación actual. Diez años después del Tratado de Asunción, es innegable que la inestabilidad y los efectos derrame se han convertido en impedimentos significativos para el desarrollo del Mercosur. Específicamente, desde mediados de 1998, los dos países mayores han experimentado desequilibrios fuertes y persistentes que los llevaron a tomar medidas unilaterales que no jugaron a favor del acuerdo. En 1999, Brasil modificó radicalmente su política cambiaria e instaló un régimen en el que el valor de su moneda en relación al dólar flota libremente, lo cual se tradujo en una depreciación del real. Luego de un período de tres años en los que se resistió a devaluar para compensar esa depreciación del real, Argentina siguió el mismo camino de Brasil e instituyó también un régimen de flotación en el 2002. En el período en el que Argentina trató de evitar la devaluación, se realizaron cambios en el arancel común y se pusieron trabas al comercio intrazona para contrarrestar la mayor competitividad brasileña. También existió una creciente presión de sectores afectados de una u otra forma por la competencia dentro del bloque, que acarreó demandas de protección que fueron en contra del librecomercio y perforaron aún más el arancel externo común. La complejidad de este contexto macroeconómico no sólo retrasó el perfeccionamiento de la unión aduanera, sino que, además, generó opiniones a favor de un retroceso hacia un área de libre comercio.

Si existen buenas razones para incluir la coordinación de la macroeconomía en la agenda del Mercosur, ¿cuál sería el esquema más conveniente? Hay dos alternativas. Una es un esquema laxo. Por ejemplo, la fijación de metas conjuntas para variables fundamentales como en Maastricht, pero sin "castigo" a los socios que se desvían. La otra sería estructurar un marco más institucionalizado. Lo que distingue a esta última alternativa es que se establecen instituciones compartidas y hay castigos para los desvíos de las metas. El esquema más ambicioso en esta línea sería la formación de una unión monetaria, como en el caso europeo.

Ahora bien, ¿dónde se ubica lo realizado en estos diez años, en el plano de la coordinación en el Mercosur? Una cuestión importante a tener en cuenta es que la idea de la coordinación macroeconómica es constitutiva del acuerdo. En su artículo 1, el Tratado establece que los países realizarán esfuerzos en ese sentido, y ello fue avalado por la práctica posterior. Tres pasos decisivos han sido:

1) el Acta de Ushuaia de 1998, en la que se declaró que con el objeto de seguir avanzando en la construcción de la unión aduanera era necesario definir un marco para la disciplina fiscal y la inversión, así como también trabajar en pos de la armonización macroeconómica y en aquellos aspectos que fueran relevantes para el establecimiento de una moneda única;
2) la reunión presidencial de junio de 1999, en la que se acordó la estandarización estadística de indicadores macroeconómicos;
3) la reunión de Florianópolis en 2001, donde fueron establecidas metas macroeconómicas para la inflación, el déficit fiscal y la deuda pública. También se estableció un sistema para la corrección de desvíos, aunque el mismo presenta la debilidad de no contar con un mecanismo de castigos que genere incentivos fuertes para su cumplimiento. Las metas acordadas fueron:
– Inflación: Un máximo de 5% para el período de transición 2002/2005 y luego buscar la convergencia en el 3%.
– Déficit: Un máximo de 3,5% del PBI para el período de transición hasta 2003 y luego 3%.
– Deuda pública: Tendencia declinante respecto del PBI desde 2005 y luego buscar la convergencia hacia el 40% del PBI.

A la luz de las turbulencias presentes en Argentina, está claro que estas metas deberían reelaborarse y que ello debería hacerse sólo después de que nuestro país logre restablecer una cierta estabilidad (como mínimo: mayor certidumbre en la evolución de los precios, funcionamiento razonable de su sistema financiero y principios firmes para la renegociación de sus compromisos externos).

Las reacciones de los socios ante el importante shock externo de 1998, sugiere que el bloque optó por la flexibilidad más que por la institucionalidad y la coordinación fuerte. Esto abrió el camino para conductas oportunistas y presiones sectoriales sobre los gobiernos, que llevaron a la actual situación de debilitamiento del espíritu de integración. A tal punto que, invocando razones macroeconómicas, se avanzó sobre los acuerdos en el área comercial, afectando el "núcleo duro" en que se sustenta el Mercosur. Por otro lado, un hecho que agregó incertidumbre fue que los países no sólo utilizaron su discrecionalidad en la coyuntura, sino que también se han reservado un cierto margen de ella respecto de los objetivos estratégicos. No hay claras señales sobre qué mecanismo de coordinación o régimen macroeconómico imaginan como óptimo para el Mercosur, en el futuro. En la práctica, Brasil ha estado utilizando toda la libertad que le confiere su régimen de flotación, y lo mismo está haciendo la Argentina en la actualidad, al tiempo que existen propuestas concretas de dolarización unilateral. El efecto negativo de estas cuestiones sobre la voluntad de cooperación regional fue mitigado, sólo en parte, por la reafirmación de la voluntad de seguir trabajando en pos de la coordinación macroeconómica, que se expresó en la cumbre regional de principios de 2002. En realidad, este hecho no deja de ser relevante, pero constituyó una señal débil, dado el contexto de turbulencias que atraviesa el área.

Ser plenamente conscientes de las serias dificultades presentes no implica, sin embargo, olvidar que los pasos ya dados sugieren que los países asignan gran prioridad al problema de la coordinación. En este sentido, se han encarado tareas destinadas a sistematizar y uniformar la información necesaria para organizar la coordinación

Perspectivas y estrategias a futuro
¿Es posible pensar en una mayor coordinación? El principal obstáculo lo constituyen los fuertes desequilibrios macroeconómicos en los dos socios mayores que, a corto plazo, generan variaciones abruptas en el tipo de cambio real bilateral. En el período 1999-2001, por ejemplo, Brasil mejoró marcadamente su competitividad debido a que la depreciación nominal de su moneda determinó un fuerte aumento en su tipo de cambio real. Obviamente, ese incremento se vio favorecido por el hecho de que Argentina no podía, por la convertibilidad, aumentar su tipo de cambio nominal para compensar lo ocurrido con la moneda brasileña. La situación se revirtió este año. Esas variaciones generan tensiones que son muy difíciles de manejar en el ámbito regional pues, al alterar la competitividad relativa de los socios, afectan los flujos de comercio intraregionales, con consecuencias sobre sectores específicos en cada país.

Si bien esta dificultad es muy seria en el corto plazo, los estudios técnicos indican una serie de hechos que permiten ser más optimistas a largo plazo. El primero es que el tipo de cambio real bilateral entre Argentina y Brasil tiende a corregir sus desvíos y a volver a su valor promedio. El segundo es que el tiempo que tarda en volver a su equilibrio no es largo: la mitad del camino la recorre en alrededor de un año, a una velocidad superior a la observada en otras regiones. El tercero es que, como consecuencia del aumento del comercio, los ciclos económicos en ambos países pueden mostrar una coincidencia creciente y, por ende, resultaría menos conflictivo adoptar políticas macroeconómicas comunes en el futuro.

La construcción de un espacio económico con integración profunda es un proceso de largo plazo. Por lo tanto, sería miope abortarlo por los desequilibrios en el corto plazo, más aún si se tiene en cuenta que, con el tiempo, ellos tienden a desaparecer o, por lo menos, a atenuarse. Este argumento sugiere que la estrategia para superar la situación actual debería combinar acciones concretas para manejar los desequilibrios macroeconómicos de corto plazo, con iniciativas de reafirmación del objetivo estratégico que se persigue: construir un espacio ampliado que sea vehículo de mejora de la productividad. No se trata de un objetivo menor, pues la única forma de ser competitivos internacionalmente –sin basar la competitividad en salarios bajos–, es aumentar la productividad de nuestras firmas.

Para que la coordinación regional sea fiable y resulte un aporte a la estabilidad de cada miembro, es necesario desarrollar mecanismos de "castigo" e incentivos mutuos que hagan costoso para un socio apartarse de lo convenido. Sin reglas duras, cualquier esquema resultará laxo y con poca credibilidad. Específicamente, los socios deberían acordar mecanismos institucionales por los cuales el país que se desvíe, esté comprometido de manera efectiva a realizar correcciones en un plazo determinado.Es necesario, además, que el tipo de acciones esté bien definido. Por supuesto, esto requiere un desarrollo institucional acorde y voluntad política que lo respalde. También resultaría muy beneficioso despejar la incertidumbre sobre el régimen de coordinación que el Mercosur busca establecer en el futuro. Para ello hay que establecer firmemente cuál es el régimen "permanente" de coordinación que se busca adoptar y, luego, diseñar con cuidado el período de transición hacia él. La agenda para la transición, asumiendo que antes Argentina logra el mínimo de estabilidad mencionada, podría contemplar los siguientes puntos:

– Seguir trabajando para la convergencia de las variables macroeconómicas fundamentales en la línea acordada en Florianópolis, pero estableciendo mecanismos de castigo para el período de transición.
– Crear instancias institucionales para tratar efectos especiales de grandes shocks macroeconómicos, sobre todo cuando ello implique fuertes desvíos del tipo de cambio real en el corto plazo. Se podría comenzar a utilizar como patrón de referencia en las negociaciones una canasta de monedas con ponderadores basados en el comercio del Mercosur.
– Establecer claramente cuál es el régimen permanente buscado. Según nuestro punto de vista, lo mejor sería una unión monetaria a largo plazo.
– Desarrollar mecanismos para explotar ventajas mutuas en lo macroeconómico (fondos de reserva regionales, integración financiera, etc.).

Para avanzar con esta agenda, las palabras clave son cooperación, coordinación y armonización. La cooperación es indispensable para construir las instituciones que hagan posible explotar las oportunidades y establecer mecanismos de castigo que vuelvan confiables los compromisos. La coordinación es vital para el diseño y la eficiencia en la implementación de políticas que tienen a la región como ámbito. Por último, la armonización de regulaciones y de metas para las variables macroeconómicas fundamentales facilita la coordinación y la cooperación a la par que desalienta conductas oportunistas.

La pregunta sobre cuál sería la mejor estrategia para el manejo de los problemas macroeconómicos del bloque no puede contestarse haciendo abstracción de la marcha general del proceso de integración. Resultaría ingenuo ignorar el hecho de que el Mercosur enfrenta hoy grandes desafíos y que diferentes rumbos son posibles a partir del presente. Desde la perspectiva macroeconómica, algunos de esos rumbos no son excesivamente demandantes en términos de coordinación. Si el impulso que dio origen al Mercosur se diluye en una mera zona de libre comercio es por desinterés o falta de habilidad para resolver los problemas que plantea la formación de una unión aduanera y para asumir, posteriormente, el camino hacia una integración más y más profunda. En un escenario de estas características, el problema de la estabilidad macroeconómica sería un problema a resolver, básicamente, en el ámbito nacional.

La cuestión de la coordinación sólo adquiere sentido pleno y alta relevancia en la perspectiva futura del Mercosur, si los estados que lo componen se mueven con decisión y firmeza hacia la integración profunda. Nosotros creemos que ésa es la mejor opción que tienen para crecer e integrarse en la economía globalizada, dado el escenario actual de creciente proteccionismo en el Norte.

Más allá de las cuestiones técnicas, la principal razón para buscar la convergencia en la evolución macroeconómica es geográfica y política. Como vecinos, los países del bloque están condenados por la geografía a comerciar y a buscar juntos su lugar competitivo en el mundo. Pero, además, en las actuales circunstancias de convulsión mundial, el Mercosur aparece con un rol de hecho: se lo percibe como un factor de estabilidad política en un área libre de conflictos. El fracaso del Mercosur, entonces, afectaría sensiblemente el prestigio y la credibilidad de los países de la región.