Política, liderazgo e integración económica

por ROBERTO BOUZAS
Investigador de Flacso/Conicet

La falta de un proyecto común entre los socios del Mercosur amenaza con paralizar la experiencia más prolongada y exitosa de cooperación entre la Argentina y Brasil. Para seguir avanzando en la integración es necesario superar la ausencia de liderazgo y construir una visión de futuro compartida.

La globalización y sus vastos impactos son uno de los lugares comunes de nuestra época. Con frecuencia, se la hace responsable tanto de resultados económicos particulares, como de opciones de política supuestamente disponibles. Este o aquel fenómeno es consecuencia de ella, de la misma manera que esto o aquello no puede realizarse porque va en contra de las tendencias que provienen del sistema. La globalización se ha convertido en una buena excusa para no pensar.

Es cierto que la economía mundial está hoy más integrada que en otras épocas. Pero no es cierto que nunca lo ha estado tanto. En efecto, en algunos ámbitos, como el del mercado de trabajo, la economía mundial (incluso en países, como la Argentina) estuvo más integrada en otros momentos de la historia que en la actualidad. Lo mismo ocurre en el plano monetario, donde el sistema de patrón oro proporcionó durante décadas un ambiente más estable y previsible que el actual régimen de flotación entre las principales monedas.

El hecho de que se le atribuya a la globalización capacidades tan magníficas como la de explicar el desempeño económico o las opciones disponibles de política, obedece a que se trata, a la vez, de un fenómeno de mercado y de política. Como fenómeno de mercado, es la contrapartida de la reducción en las distancias económicas que se produce por el cambio técnico. La tecnología "achica" el mundo y reduce la efectividad de muchas barreras regulatorias que tradicionalmente servían como mecanismo para fragmentar mercados. El resultado es una economía mundial más integrada, aunque con intensidades y modalidades diferentes. Como fenómeno de política, resume y proyecta una visión normativa sobre el mundo del "deber ser" y sobre cómo deben administrarse las políticas nacionales en un contexto de creciente integración global. Esta doble faceta la convierte en un concepto que mezcla de manera no siempre evidente componentes "positivos" (que describen la realidad) con elementos "normativos" (que sugieren cómo debe ser). No siempre es fácil distinguir entre unos y otros.

En las últimas dos décadas el fenómeno de la globalización se ha desarrollado paralelamente con la proliferación y profundización de procesos regionales de integración. En parte esto ha sido el resultado de que en algunos ámbitos de política y regulación resulta más fácil armonizar las intervenciones entre socios parecidos (o entre los que existen relaciones mejor establecidas de hegemonía) que a nivel global. La agenda de la "integración profunda", característica del período de la globalización, no es sencilla de abordar en un contexto de gran diversidad y múltiples participantes. Si se miran con cuidado, todos los procesos de integración exitosos, independientemente de la forma que adopten, avanzan en una agenda de "integración profunda" que va más allá del mero levantamiento de las restricciones fronterizas al comercio de bienes.

Durante varios años el Mercosur creó la expectativa de que sería posible revertir la tradición de pobres resultados que ha acompañado a las experiencias de integración económica entre países en desarrollo. En efecto, salvo el Mercado Común Centroamericano en las décadas del cincuenta y sesenta, en América Latina los resultados de esos intentos han sido como regla decepcionantes. Algo similar ocurrió en África, donde la proliferación de acuerdos en las décadas del sesenta y setenta no produjo prácticamente ningún efecto sostenible. La única excepción fue la Unión Aduanera Sudafricana, creada a principios del siglo XX, que aún sobrevive en un ambiente regional moldeado por peculiaridades políticas y estratégicas.

¿Por qué ha sido históricamente difícil obtener resultados significativos en procesos de integración entre países en desarrollo? Las razones son varias. Por un lado, durante buena parte del período de posguerra, los países en desarrollo implementaron políticas de protección de sus mercados domésticos que desalentaron la integración con los vecinos, excepto en aquellas áreas en las que había claras complementariedades. Dada la estructura productiva de estas economías y su modo de integración en la economía mundial –principalmente como exportadoras de productos básicos–, el potencial para la cooperación en un marco de protección de los mercados domésticos era muy limitado.

Por otro lado, el avance de un proceso de integración requiere un ambiente macroeconómico estable que evite los grandes shocks que alteran las condiciones de competencia en la región y presionan por aumentos en la protección. Tradicionalmente, las economías en desarrollo han estado sujetas a macroeconomías inestables que les han dificultado mantener regímenes y compromisos económicos por largos períodos de tiempo. La volatilidad de las políticas es un rasgo común del mundo del subdesarrollo.

Finalmente, la integración económica (sobre todo la "integración profunda") demanda capacidades institucionales que muchas veces no están disponibles. Si se trata de constituir una unión aduanera, por ejemplo, no solo es necesario eliminar las restricciones al comercio entre los países que participan del acuerdo, sino también aplicar una política comercial común con relación al resto del mundo. Esto supone acordar un arancel externo, y además, implementar procedimientos aduaneros equivalentes que igualen las condiciones de acceso de los bienes importados a la región. Asimismo, la integración económica requiere que se destinen recursos para el desarrollo de instancias institucionales que permitan administrar de manera más efectiva los problemas compartidos. En un contexto de recursos escasos, éstos normalmente no están disponibles.

A pesar de todos esos factores que abonaban el escepticismo, durante algún tiempo el Mercosur generó expectativas diferentes basadas en resultados tangibles. El comercio se expandió fuertemente, los vínculos entre las sociedades se multiplicaron y las percepciones mutuas se modificaron, dejando atrás una historia de rivalidad y conflicto latente. En el proceso, las dos economías mayores de América del Sur concentraron sus energías políticas en la cooperación y se impusieron como meta el establecimiento de un mercado común.

Este objetivo parecía por cierto demasiado ambicioso. No obstante, los miembros del Mercosur realizaron progresos muy significativos al eliminar barreras arancelarias al comercio. En cuatro años prácticamente desaparecieron todos los aranceles al comercio intrazona y, a fines de los noventa, todos los bienes –excepto los automóviles y el azúcar– tenían preferencias del 100%. A pesar de que éste es un hecho puramente comercial, su importancia no puede subestimarse en tanto el objetivo era la formación de un mercado regional más amplio. Su impacto fue muy significativo en las economías menores del Mercosur –como las de Paraguay y Uruguay– y también para un país como la Argentina, que llegó a colocar más de un tercio de sus exportaciones totales en el mercado regional.

El Mercosur dejó muchas tareas pendientes, como la supresión de las restricciones no-arancelarias, la armonización y coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales, o la implementación efectiva de una política comercial externa común. Pero hasta hace poco tiempo, éstas parecían más desafíos de política que obstáculos insuperables. Sin embargo, este cuadro ha ido cambiando gradualmente.

En la segunda mitad de los noventa el Mercosur ingresó en una meseta y, en los años mas recientes, retrocedió no solo en la intensidad de los vínculos económicos intra-regionales, sino también en relación a compromisos de política como el acceso a los mercados o el arancel externo común. Lo más relevante, desde una perspectiva estratégica, es que los intereses comunes que estuvieron en la base de la cooperación bilateral que ensayaron la Argentina y Brasil, a partir de mediados de los ochenta, fueron desdibujándose.

El Mercosur enfrenta dilemas de política muy importantes, pero el principal obstáculo son las visiones diferentes que prevalecen en los gobiernos sobre cómo encararlos. El Mercosur carece de una visión de proyectos e intereses comunes que, desde la política, pueda arbitrar con éxito las legítimas diferencias que hay entre los miembros. Falta responder la pregunta clave: qué es lo que cada gobierno está haciendo como parte del Mercosur y para qué quiere ser miembro.

Con excepción de experiencias singulares, como la del Tratado de Libre Comercio de América del Norte entre Canadá, Estados Unidos y México, los procesos de integración suelen ser conducidos por la política. La política no puede ir sistemáticamente en contra del sentido común o la racionalidad económica, pero es el mecanismo que permite alcanzar compromisos sustentables e identificar intereses comunes en un contexto de asociación voluntaria y diferencias legítimas. La experiencia europea demuestra de manera inequívoca que la integración no es un proceso lineal. Por el contrario, es una interminable sucesión de episodios de freno y arranque, como bien lo recuerdan la "silla vacía" de De Gaulle en los sesenta o la "Euroesclerosis" en la primera mitad de los ochenta. Los frenos son generalmente consecuencia de los obstáculos que plantea la realidad. Los arranques lo son del liderazgo y de la visión de futuro que provienen del ámbito de la política.

Son estos ingredientes los que le faltan al Mercosur en la actualidad. No se trata de minimizar los problemas objetivos, que son abundantes. Pero éstos no pueden ni siquiera comenzar a tratarse si antes no existe un sentido de propósito común y empresa conjunta que dé racionalidad y justifique la inversión de recursos en la cooperación. El Mercosur padece una grave deficiencia de liderazgo. Brasil, que debería aportar un sentido de dirección estratégica –aunque más no fuera por una cuestión de tamaño económico relativo– tiene una tendencia histórica a la introversión y al aislamiento, a actuar cíclicamente con aspiraciones de "gran potencia" regional y a resistir el imperio de las reglas porque la flexibilidad cuenta a su favor. Todas las razones son entendibles, pero muestran una falencia de visión sobre lo que constituye un liderazgo constructivo. Esta debilidad ha sido más evidente durante los últimos años de la década de los noventa. Mientras que el ex-presidente José Sarney dio un vuelco radical a las relaciones entre la Argentina y Brasil en 1985, y Fernando Collor de Mello suscribió el Tratado de Asuncion en abril de 1991, en los diez años de gobierno de Fernando Henrique Cardoso es difícil encontrar contribuciones equivalentes a la consolidación del Mercosur.

Por su parte, los sucesivos gobiernos argentinos han hecho muy poco para aumentar el interés brasileño en el proceso de cooperación intra-regional, desde mediados de los noventa. Al contrario, parecen haberse ocupado prolijamente de confirmar las peores presunciones de "oportunismo", ausencia de consensos básicos y ambigüedad. De esta manera, se ha fortalecido la opinión de quienes en Brasil ven la asociación con la Argentina como un "mal negocio" o un mero expediente para incrementar los recursos de poder –lo que en nuestro medio algunos han llamado "brasildependencia"– en forma instrumental a un proyecto de predominio regional. Entre tanto, las oportunidades para la construcción de una cooperación mutuamente beneficiosa se han ido esfumando, después de un largo período de inversión de recursos económicos y políticos en el desarrollo de un vínculo más intenso.

Este nudo gordiano que ha paralizado al Mercosur tiene elementos de la realidad, pero también, mucho de visión de mundo e ideología. Y es allí donde la política debiera hacer una contribución más sustantiva. Aún hoy, después de medio siglo de integración económica, los gobiernos de Francia y Alemania tienen disputas esenciales sobre el papel de cada país en Europa y en el mundo. La caída del muro de Berlín solo las ha acentuado. Es precisamente ahí donde hace su aporte la política y la calidad del liderazgo, abriendo caminos para transacciones y descubriendo intereses comunes que parecen obvios, solo una vez que han sido explicitados por alguien que consigue ver más allá.

En efecto, el límite principal del Mercosur hoy es la falta de un proyecto común. El riesgo es que una experiencia dinámica y exitosa se transforme en un deja vù de la integración latinoamericana, moviéndose gradualmente hacia la irrelevancia. La oportunidad reside en la posibilidad de recuperar una visión compartida, aún en un contexto de legítimas diferencias. Nunca en la historia de la Argentina y Brasil existió un período tan prolongado de cooperación, acercamiento y desarrollo de vínculos materiales. En un escenario en el que la globalización empuja –por razones de mercado y de política– a la similitud, la promoción de identidades e intereses comunes con nuestros vecinos puede contribuir a explotar, en un mundo más integrado, todas las potencialidades que se derivan de la diversidad.